Дипломатия США и Казахстана во время кризиса 11 сентября

Никаких чудес, но существенные достижения.

        Это эссе является частью серии американских дипломатов, делящихся своими впечатлениями о драматических первых годах независимости Центральной Азии от Советского Союза. Эти мемуары были написаны по приглашению Центра российских и евразийских исследований Дэвиса в Гарвардском университете. Мы публикуем их с особой благодарностью Наргис КАСЕНОВОЙ, директору Программы Дэвиса по Центральной Азии.



        «Самолёт только что врезался в Всемирный торговый центр». Моя жена Мэри встретила меня леденящей душу новостью, когда я вернулся в резиденцию посла в Алматы, Казахстан, в конце одного из моих первых рабочих дней в посольстве США.
        Когда второй авиалайнер врезался в Южную башню, стало ясно, что это не ужасная авария, а террористическая атака на Соединённые Штаты. Моё дипломатическое задание изменилось в одно мгновение. Большинству американцев было бы трудно найти Казахстан на карте, а с момента вывода дипломатических сил США из Афганистана в 1990-х годах Соединённые Штаты низвели Центральную Азию до периферийного дипломатического приоритета. Но когда администрация БУША разработала свой военный план по свержению режима Талибана в Афганистане, Центральная Азия в одночасье стала жизненно важной стратегической целью.
        Мы с Мэри всё ещё боролись с джетлагом после 24-часового перелёта из Вашингтона в Алматы, когда 11 сентября застало нас всего через несколько дней после начала нашей командировки в Казахстан. В ночные часы с 5 на 6 сентября мы прибыли в Алматы, коммерческую и культурную столицу, но не политическую столицу и резиденцию правительства. Президент Казахстана Нурсултан НАЗАРБАЕВ перенёс столицу в Астану, на 800 миль к северу в казахской степи, заставив правительственные министерства и ведомства переехать и оставив иностранные посольства в Алматы. Поскольку здания посольства, защищённые коммуникации и персонал находились в двух часах полета от столицы, это было серьёзным препятствием для ведения бизнеса с президентом и правительством Казахстана (ПК), поскольку события бурной осени ускорялись.
        Бывший рабочий завода, который дослужился до должности первого секретаря Коммунистической партии Казахстана, Назарбаев был президентом Казахстана с момента обретения им независимости. Когда государственный секретарь Джеймс БЕЙКЕР посетил Казахстан в сентябре 1991 года, когда Советский Союз распадался, я присоединился к его партии в Алматы, когда Бейкер встречался с Назарбаевым. Среди американцев и казахстанцев был широко распространён пессимизм по поводу того, что независимый Казахстан может возникнуть, не говоря уже о том, чтобы выжить. Но Назарбаев выразил высочайшую уверенность в своей и казахстанской способности заставить независимость работать. Уверенность Назарбаева коренилась в его принятии героической казахской истории и его собственной впечатляющей уверенности в себе.
        Теракты 11 сентября изменили отношения между США и Казахстаном. Вскоре стало ясно, что американское наступление против Талибана не ограничится воздушной кампанией, как это было во время войны против Сербии из-за Косово в 1999 году. Но если администрация Буша намеревалась провести комбинированную воздушно-наземную кампанию для вторжения в Афганистан и свержения Талибана, ей нужен был наземный доступ в Афганистан. Пакистан и Центральная Азия были единственными возможными вариантами. Но чтобы предоставить свою территорию и воздушное пространство для американских операций в Афганистане, лидерам Центральной Азии требовалось по крайней мере молчаливое согласие России. У Владимира ПУТИНА, находившегося на посту президента России около 18 месяцев, были свои причины приветствовать падение правления Талибана в Кабуле. При Талибане Афганистан экспортировал наркотики, исламский экстремизм и политическую нестабильность, которые угрожали Москве, а также государствам Центральной Азии. Оглядываясь назад, можно сказать, что месяцы, последовавшие за 11 сентября, стали пиком американо-российского сотрудничества, символом которого стал визит Путина на ранчо Буша в Кроуфорде, штат Техас, в ноябре 2001 года.
        В наших беседах после 11 сентября Назарбаев убедительно демонстрировал сочувствие американскому народу, искренность в своём неприятии терроризма с любой стороны и готовность работать с Соединёнными Штатами, где мы могли найти общий язык. Назарбаев мог вызвать у американских президентов и министров кабинета смех по поводу своих шуток, но он также ловко подкалывал тех же американцев, когда это соответствовало его целям. С чередой американских послов, включая меня, Назарбаев мог быть приветливым, забавным и готовым к сотрудничеству, но если разговор касался дефицита демократии в Казахстане или нарушений прав человека, он мог устроить взбучку, которая истощала даже самого опытного дипломата. Назарбаев был самым грозным противником, с которым я сталкивался в своей дипломатической карьере, включая встречи с советскими, кубинскими, южноафриканскими временами апартеида, сербами и диктатором Румынии Николае ЧАУШЕСКУ, страдающим манией величия.
        Нашим непосредственным приоритетом было сделать всё возможное, чтобы обезопасить американское посольство в Алматы. Канцелярия находилась в центре города, в окружении городских улиц и высотных зданий, без каких-либо препятствий, которые могли бы смягчить пешую террористическую атаку или с помощью грузовика с бомбой. Мои сотрудники во главе с заместителем посла Дэном РАССЕЛОМ, а позже Марком АСКИНО, сделали всё возможное, чтобы укрепить наш периметр и повысить наш уровень готовности до уровня военного положения. Назарбаев посетил канцелярию, чтобы расписаться в нашей книге соболезнований. Перед его визитом простые казахстанцы завалили улицу перед посольством цветами в знак сочувствия американцам, погибшим 11 сентября. Во время своего краткого визита Назарбаев был любезен, выразив полную солидарность с Соединёнными Штатами в борьбе с терроризмом. Мы с ним согласились, что нам нужно будет тесно сотрудничать, чтобы превратить взаимное сочувствие в конкретное сотрудничество. В качестве первого шага он согласился быстро получить мои верительные грамоты, чтобы я мог официально приступить к работе. Это было хорошее начало.
        Я работал с Назарбаевым и его министром иностранных дел Ерланом ИДРИСОВЫМ, чтобы обеспечить права пролёта для самолётов США и коалиции, необходимые для успеха вторжения в Афганистан. Идрисов был дипломатическим техником, получившим советское образование, говорившим по-английски и видевшим свою работу в реализации указаний Назарбаева в общении с иностранными лидерами и послами. Однако Идрисов не входил в близкий круг семьи и старых товарищей, которые были с Назарбаевым во время его восхождения к власти.
        Вопрос о правах на пролёт оказался крепким орешком, отчасти потому, что количество этих круглосуточных полётов росло в геометрической прогрессии по мере ускорения военных операций в Афганистане. Я работал напрямую с Идрисовым, чтобы получить разрешения, но процесс продвигался недостаточно быстро, отчасти потому, что я был в Алматы, а он в Астане. Я убедил Идрисова, что единственным решением было всеобщее разрешение на пролёт вместе с моим обязательством держать его в курсе полётов. Мы попробовали выделенную телефонную линию от посольства до Министерства иностранных дел (МИД), но связь была прервана постоянными техническими сбоями, и мои звонки часто оставались без ответа со стороны МИД. Мы прибегли к звонкам по мобильному телефону «о миграции степных орлов», вряд ли убедив российских наблюдателей в том, что министр иностранных дел Казахстана и посол США разделяют преданность орнитологии. В конечном итоге мы разработали процесс между офисом военного атташе посольства (DATT) и Министерством обороны Казахстана (МО), который позволял рейсам регулярно пересекать воздушное пространство Казахстана без происшествий.
        Американская военная кампания, свергнувшая режим Талибана, произвела на Назарбаева большое впечатление и помогла укрепить сотрудничество Казахстана. Я был рад узнать, что госсекретарь Колин ПАУЭЛЛ намеревался приехать в начале декабря, чтобы привезти Назарбаеву приглашение посетить Вашингтон для встречи с президентом Бушем в конце того же месяца. Это было именно то признание, которого Назарбаев искал и ожидал. По моему мнению, нам нужно было использовать эти встречи, чтобы установить широкую повестку дня с Казахстаном, которая бы выходила за рамки безопасности и борьбы с терроризмом и включала бы нераспространение, экономическое, торговое и энергетическое сотрудничество, а также демократию и права человека. Госсекретарь Пауэлл оказался незаменимым союзником в этом процессе.
        Госсекретарь Пауэлл прибыл в Казахстан 9 декабря в середине изнурительного маршрута, который должен был привести его в ряд стран, имеющих важное значение для усилий по консолидации достижений свержения Талибана. Когда я просматривал расписание с госсекретарем в машине по пути на встречу с Назарбаевым, он спросил об обеде, предложенном казахской стороной, хотя визит состоялся во время Рамадана в стране с преобладающим мусульманским населением. Как я и ожидал, Назарбаев едва закончил свои приветственные слова, как предложил делегациям отправиться на обед. Двери позади него открылись, и за ними оказались столы, ломящиеся от яств, полных впечатляющего ассортимента спиртных напитков всех видов. Обед имел воодушевляющий успех, даже после того, как госсекретарь Пауэлл и Назарбаев, к которым присоединились Идрисов и я, удалились для продолжительной личной беседы.
        Секретарь поблагодарил Назарбаева за сотрудничество Казахстана с афганской кампанией и заверил его, что президент Буш с нетерпением ждёт их встречи в Вашингтоне в конце этого месяца. Назарбаев сиял от предвкушения и попросил секретаря передать президенту Бушу свою приверженность продолжению сотрудничества в усилиях по стабилизации Афганистана и борьбе с международным терроризмом. Назарбаев заверил секретаря, что Казахстан продолжит сотрудничество с США в области нераспространения оружия массового поражения (ОМП) и развития коммерческих и энергетических связей. Что характерно, он не взял на себя никаких обязательств по демократии и правам человека, несмотря на усилия Пауэлла привлечь его. После завершения встречи и обеда некоторые члены американской делегации ушли, чувствуя себя немного неуверенно от казахского гостеприимства.
        Назарбаев начал свой декабрьский визит в Соединённые Штаты с остановки в Хьюстоне для встреч с бывшим президентом Джорджем БУШЕМ-старшим и руководителями крупных американских энергетических инвесторов в Казахстане, включая Exxon/Mobil и Chevron/Texaco. 21 декабря 2001 года Назарбаев открыл свою встречу в Овальном кабинете с президентом Бушем смелым гамбитом, заявив, что старший Буш попросил его передать, что «41-й» намерен надрать задницу нынешнему президенту на семейном турнире по боулингу Бушей в праздничные дни. После короткого колебания президент Буш разразился смехом, к которому присоединилась вся внешнеполитическая команда Буша. Президент ответил, что после встречи в Овальном кабинете он и Назарбаев вместе позвонят 41-му, чтобы сообщить ему, что нынешнее действующее должностное лицо Овального кабинета намерено надрать задницу, что вызвало ещё один раунд дружного смеха.
        Назарбаев принял признательность Буша за поддержку Казахстаном «войны с террором» и отказа от ядерного оружия, чтобы присоединиться к Договору о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) в качестве неядерного государства. Назарбаев справедливо гордился своим решением в 1993-94 годах вернуть России советские ядерные боеголовки, оставшиеся в Казахстане после распада Советского Союза, но было почти невозможно удовлетворить его желание признания в качестве поборника ядерного нераспространения. Назарбаев попросил президента создать американо-казахстанский предпринимательский фонд для инвестирования в казахские частные компании по образцу весьма успешного Польско-американского предпринимательского фонда (PAEF), созданного в 1989 году. Наблюдая за работой и сворачиванием PAEF в предыдущем назначении координатором программ помощи США в Восточной Европе, я был убеждён, что это не подходит Казахстану, и это мнение подкрепилось отрицательным покачиванием головы госсекретаря Пауэлла. Я сказал, что Казахстан осуществил рыночные реформы за пределами той точки, где необходим фонд предпринимательства, но что мы будем работать с Назарбаевым для продвижения программы реформ Казахстана и интеграции в мировые экономические институты.
        Назарбаев вернулся к экономике и торговле позже на обеде, устроенном вице-президентом Диком ЧЕЙНИ в его резиденции, на котором присутствовали министр торговли Дон ЭВАНС и другие высокопоставленные руководители администрации Буша. Назарбаев ясно дал понять, что он был уязвлен тем, что Казахстан оставался подпадающим под действие поправки Джексона-Вэника времён холодной войны, которая требовала президентского определения того, что правительство Казахстана не препятствует эмиграции для получения режима наибольшего благоприятствования (нормальных) торговых отношений с Соединёнными Штатами. Почему Казахстан должен подчиняться законодательству, изначально разработанному для стимулирования эмиграции евреев из Советского Союза, которого больше не существовало? Назарбаев настаивал: «Я разрешил всем евреям покинуть Казахстан, если они того пожелают, и миллиону россиян в придачу!».
        Назарбаев вызвал смех с американской стороны, но не взял на себя обязательств по выводу Казахстана из поправки Джексона-Вэника, отчасти потому, что многие в Конгрессе считали, что вывод должен быть обусловлен общим улучшением ситуации с демократией и правами человека в Казахстане. Чейни и Эванс согласились продолжить работу над этим вопросом, и после значительной бюрократической проволочки Министерство торговли в марте 2002 года признало Казахстан страной с «рыночной экономикой», что стало важной вехой на пути к выводу Казахстана из поправки Джексона-Вэника и вступлению Казахстана во Всемирную торговую организацию (ВТО). Правительство Казахстана завершило вступление в ВТО в 2015 году, но на момент написания этой статьи Конгресс не принял законодательства об выводе Казахстана из поправки Джексона-Вэника и распространении постоянных нормальных торговых отношений (ПНТР) на Казахстан.
        Визит Назарбаева установил широкую повестку дня для отношений США и Казахстана. Два президента опубликовали совместное заявление, в котором призвали к «сотрудничеству в борьбе с терроризмом и нераспространением, демократическим политическим и рыночным экономическим реформам, рыночным инвестициям и развитию энергетических ресурсов». Но «стратегическое партнёрство» США и Казахстана не было самодостаточным. Оно потребовало решительной дипломатии с обеих сторон, поскольку новые вызовы возникали практически в каждой области отношений США и Казахстана.

Посол США в Казахстане в 2001-2004 годах

eurasianet.org